Les acteurs de la diplomatie parlementaire congolaise et leurs rôles respectifs sur la scène internationale [ Tribune de Maître Tshiyaya Kasongo]

Dans sa deuxième tribune de ce jeudi 06 juin, Maître Tshiyaya Kasongo revient sur une question peu connue de l’opinion congolaise mais qui divise plusieurs politiques. Il s’agit du rôle joué par les acteurs de la diplomatie parlementaire congolaise sur la scène internationale. C’est un apport substantiel que cet Avocat et scientifique rompu apporte à la connaissance du public.

L’évolution de la diplomatie parlementaire remonte au début du 21ième siècle. Dans ses Mémoires, l’ancien Président du Sénat, l’Honorable Léon Kengo wa Dondo la définit comme « une irruption des élus du peuple dans la vie internationale ». Il renchérit que c’est une diplomatie assez spécifique, évoluant en marge de la diplomatie classique, menée par les organes exécutifs de l’Etat (KENGO WA DONDO, La Passion de l’Etat,Mémoires,l’Harmattan, Paris, 2019, p. 279-280).

Toutefois, surabondamment à cette définition, il sied de souligner que la diplomatie parlementaire est complémentaire de la diplomatie classique, elle est devenue une réalité mondiale au cœur des activités des députés nationaux et des sénateurs dans l’exercice de leurs mandats. De nos jours, la diplomatie parlementaire se déploie soit dans le cadre des relations de Parlement à Parlement, soit au sein des organisations parlementaires internationales auxquelles est affilié le Parlement congolais. En outre, les parlementaires sont de plus en plus associés à certaines réunions internationales des représentants du pouvoir exécutif, aux missions officielles du Président de la République et des membres du Gouvernement.

En République démocratique du Congo, les acteurs de la diplomatie parlementaire sont : le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, les Bureaux des deux chambres du Parlement, les commissions parlementaires, les groupes d’amitié, les groupes nationaux ou les sections nationales. Il convient donc d’examiner les missions assignées à ces différents acteurs.

1. Le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat

Le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat sont dans leurs chambres respectives les principaux acteurs de la diplomatie parlementaire. En leur qualité de hauts personnages de l’Etat, ils exercent de lourdes et prestigieuses fonctions qui les placent naturellement au premier plan des activités diplomatiques organisées au sein de leurs assemblées.

Dans le domaine international, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat mènent d’intenses activités à travers d’une part les audiences qu’ils accordent aux personnalités internationales de divers horizons ; et d’autre part, via les missions qu’ils effectuent à l’étranger.

Concernant les audiences, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat reçoivent régulièrement, pour des entretiens, les représentants des gouvernements, les diplomates, les envoyés spéciaux, les parlementaires en séjour en RDC.

Tandis que pour les missions, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat, effectuent de nombreux déplacements à l’étranger tantôt pour rencontrer leurs homologues, tantôt pour prendre part aux travaux organisés par les organisations parlementaires internationales ou régionales. A titre d’illustration, après consultation des annales parlementaires, l’on peut citer : la participation du Président du Sénat, l’Honorable Kengo wa Dondo, à la conférence interparlementaire de la Banque Mondiale organisée, à Paris, en Octobre 2008 ; le déplacement, en date du 08 septembre 2022, à Bruxelles du Président de l’Assemblée nationale, l’Honorable Christophe Mboso, relatif à la signature d’un protocole de coopération entre la Chambre basse et le Parlement belge ; la mission effectuée à Arusha, le 20 décembre 2022 par le Président du Sénat, l’Honorable Bahati Lukwebo, en vue de prendre part aux travaux d’East African Legislative Assembly.

Bien plus, il faut mentionner que le Président de l’Assemblée nationale ou le Président du Sénat effectue aussi des missions à l’étranger en qualité d’envoyé spécial ou de messager personnel du Président de la République si, pour des raisons d’Etat, celui-ci est empêché. Dans les milieux parlementaires, on qualifie dans ce cas le speaker de l’une des chambres du Parlement « de missus dominicus » du Chef de l’Etat.

A cet effet, les annales parlementaires renseignent qu’en 2007, c’est le Président de l’Assemblée nationale, l’Honorable Vital Kamhere, qui a représenté le Président Joseph Kabila, au sommet France-Afrique, à Cannes ; qu’en 2014, le Président du Sénat, l’Honorable Léon Kengo wa Dondo, était l’émissaire du Président de la République auprès de son homologue Sassou Nguesso du Congo-Brazzaville pour solliciter la suspension des expulsions irrégulières des congolais originaires de la RDC ; qu’en 2022, le Chef de l’Etat, Felix – Antoine Tshisekedi, s’était fait représenter à Londres par le Président de l’Assemblée nationale, l’Honorable Christophe Mboso, pour assister aux obsèques de la reine d’Angleterre Elisabeth II ; qu’ en avril 2023, le Président du Sénat, l’Honorable Modeste Bahati, a représenté, le Président de la République à la 3ième Session Extraordinaire du Conseil des Chefs d’Etat et du Gouvernement du Golfe de Guinée, tenue à Accra, au Ghana.

Par ailleurs, il sied de relever que le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat organisent dans l’hémicycle du Parlement des réceptions solennelles en l’honneur des visiteurs de marque tels que les Chefs d’Etat, les Chefs de Gouvernement étrangers, pour des séances académiques avec les parlementaires congolais. A titre d’exemple, les Chefs d’Etat ci-après furent reçus au Palais du Peuple : M. Nicolas Sarkozy, Président de la République française, le 26 mars 2009 ; M. Abdullah-Gul, Président de la République de Turquie, le 15 mars 2010 ; M. Alain Berset,  Président de la Confédération helvétique, le 13 avril 2023.

2. Les Bureaux de l’Assemblée nationale et du Sénat

Conformément à l’article 111 de la Constitution, l’Assemblée nationale et le Sénat sont dirigés chacun par un Bureau composé de sept membres, à savoir : un Président, un Premier Vice-président, un Deuxième Vice-président, un Rapporteur, un Rapporteur Adjoint, un Questeur et un Questeur Adjoint.

Ainsi, tel que démontré précédemment, ce sont le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat qui jouent en première position un rôle déterminant et majeur sur la scène internationale. Cependant, ils n’ont pas le monopole de l’action diplomatique. Les autres membres des Bureaux de leurs Chambres respectives mènent également des activités de grande envergure dans le domaine international. Il s’agit de :

a. Premier Vice-Président

A l’Assemblée nationale tout comme au Sénat, c’est le Premier Vice-Président qui est chargé d’assurer le suivi des relations interparlementaires au niveau international ou régional. En effet, il a pour mission de piloter et de faire le suivi de la politique des relations internationales définies par le Bureau ; il est la personnalité qui voyage le plus pour représenter le Parlement au niveau extérieur.

Dans la pratique, le Premier Vice-Président coordonne les activités des groupes interparlementaires et des groupes d’amitié. S’agissant des groupes interparlementaires, le Parlement congolais est membre des organisations ci-après : l’Union interparlementaire (UIP), l’Assemblée parlementaire de la Francophonie (APF), l’Union Parlementaire Africaine (UPA), le Forum des Parlements des Etats Membres de la Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs (FP-CIRGL), le Forum Parlementaire de la Communauté de Développement de l’Afrique Australe (FP-SADC), le Parlement Panafricain (PAP), l’Organisation des Etats d’Afrique, des Caraïbes, du Pacifique et Union Européenne (ACP-UE).

Ainsi, au début de chaque législature, au niveau de l’Assemblée nationale ou du Sénat, c’est le Premier Vice-Président qui invite les députés nationaux ou les sénateurs à adhérer aux groupes interparlementaires de leur choix. Leur constitution permet d’associer les parlementaires aux activités des organisations pour lesquelles ils ont opté. En principe, un député national ou un sénateur ne peut appartenir à plus d’un groupe interparlementaire. Mais, au vu de la technicité de certaines questions à examiner, il arrive souvent qu’un parlementaire soit associé aux réunions d’un groupe dont il n’est pas membre, notamment pour apporter son expertise.

Avant la pandémie de la Covid-19, les activités des groupes interparlementaires étaient essentiellement organisées en présentiel, les parlementaires répondaient aux invitations leur adressées pour participer à l’étranger aux réunions, sessions et manifestations des associations parlementaires internationales. Mais, depuis la fin du coronavirus, les réunions des assemblées parlementaires se tiennent soit en présentiel, soit en visio-conférence.
Concernant les groupes d’amitié, leur constitution se fait sous la supervision du Premier Vice-Président. Lorsque le Bureau de l’une des Chambres du Parlement approuve la création d’un groupe d’amitié avec le parlement d’un pays ami, le Premier Vice-Président en informe par courrier ses collègues parlementaires et demande à ceux qui le désirent d’y adhérer. Quand les listes des membres sont établies, le Premier Vice-Président les communique au Président du Bureau, pour que celui-ci le transmette, à son tour, au parlement du pays ami concerné.

A ce stade, il sied de souligner que les lettres de transmission des listes de constitution des groupes d’amitié transitent généralement par les ambassadeurs en poste en République démocratique du Congo, afin qu’eux les fasse parvenir à leur Parlement. A titre d’illustration, le courrier relatif à la formation du groupe d’amitié Sénat RDC avec le Parlement belge, était remis à l’ambassadeur du Royaume de Belgique en poste à Kinshasa, au cours d’une audience lui accordée par le Premier Vice –Président, l’Honorable Eddy Mundela Kanku.

b. Autres membres des Bureaux de l’Assemblée nationale et du Sénat

Outre le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat avec leurs Premiers Vice-Présidents respectifs, d’autres membres de leurs Bureaux sont également des acteurs de la diplomatie parlementaire, à savoir : le Deuxième Vice-président, le Rapporteur, le Rapporteur Adjoint, le Questeur et le Questeur Adjoint.
Par exemple, au Sénat, le leadership des groupes interparlementaires est assuré par les membres du Bureau de la manière ci-après : pour l’UIP et la CIRGL, c’est le Premier Vice-Président ; pour la SADC, c’est le Deuxième Vice-Président ; pour l’ACP-UE, c’est le Rapporteur ; pour l’APF, c’est le Rapporteur adjoint avec le Questeur adjoint ; pour le PAP, c’est le Questeur.

D’où, quand il y a une activité organisée par un groupe interparlementaire, c’est le leader qui supervise l’exécution des travaux, il est chef de la délégation en cas des missions à effectuer et se fait accompagner des parlementaires membres de son groupe interparlementaire. Toutefois, le Président du Sénat est quant à lui au sommet comme étant le leader de tous les groupes interparlementaires, il peut ad nutum prendre part aux activités de n’importe quelle organisation et donner des orientations quant à ce.

3. Les commissions parlementaires

Au sein de l’Assemblée nationale et du Sénat, il existe des commissions parlementaires qui jouent un rôle significatif en matière internationale. A priori, ce rôle est exercé par la commission des relations extérieures. Cependant, celle-ci n’a pas l’apanage de traiter des questions internationales. D’autres commissions, dans certaines circonstances, peuvent également se pencher sur des matières s’y rapportant.

Parmi les commissions, l’on peut citer : la Commission politique, administrative, juridique et droits humains ; la Commission des relations avec les institutions provinciales et les entités décentralisées ; la Commission économique, financière et de la bonne gouvernance ;la Commission des relations extérieures ; la Commission socioculturelle, genre, famille et enfant ; la Commission défense, sécurité et frontières ; la Commission environnement, développement durable, ressources naturelles et tourisme ;la Commission infrastructures et aménagement du territoire.

Vu le nombre important des activités entreprises par la Commission des relations extérieures, il convient de s’appesantir sur certaines de ses missions, à savoir d’une part l’examen des projets de loi autorisant la ratification de traités et accords internationaux, et d’autre part, l’audition des personnalités nationales et étrangères.

Concernant, les projets de loi autorisant la ratification des traités et accords internationaux, il sied de souligner que ces textes dès qu’ils sont déposés au Parlement par le Gouvernement conformément à l’article 214 de la Constitution, ils sont expédiés, s’il échet, par les Assemblées plénières des deux chambres du Parlement, à la Commission des relations extérieures pour examen avant leur adoption.

S’agissant de l’audition des personnalités nationales et étrangères, la Commission des relations extérieures les questionne sur des matières relevant de la vie internationale à travers des séances académiques, ou d’autres mécanismes de contrôle parlementaire.

Par exemple, il fut un temps où la Représentante d’UNHCR en République démocratique du Congo était invitée au Sénat pour une séance académique en rapport avec la situation des réfugiés sur le sol congolais et celle des déplacés externes-internes. Pour les auditions des personnalités susmentionnées, l’on peut évoquer à titre de rappel :

a. Audition de l’Ambassadeur de l’Union Européenne en RDC

Suivant le procès-verbal de la Commission des relations extérieures du Sénat, du 04 octobre 2013, l’Ambassadeur de l’Union Européenne était invité à une séance de travail pour éclairer la religion des sénateurs sur plusieurs, dont celles relatives à la coopération entre la République Démocratique du Congo et l’Union Européenne.

b. Audition du Vice-Premier ministre, Ministre des Affaires étrangères

Sur autorisation du Président du Sénat, et dans le cadre du contrôle parlementaire prévu par les dispositions des articles 100, alinéa 2 et 13 de la Constitution ainsi que 41 et 191 du Règlement intérieur du Sénat, la Commission des relations extérieures a invité, le 06 novembre 2021, le Vice-Premier ministre, Ministre des Affaires étrangères. Cette séance d’audition avait essentiellement pour objet l’évaluation de l’état de la diplomatie congolaise, l’apport du ministère des Affaires étrangères au mandat du Chef de l’Etat à la Présidence de l’Union Africaine ainsi que d’autres questions d’actualité.

c. Audition du Ministre de la Santé

En date du 27 avril 2023, la Commission des relations extérieures du Sénat a reçu le Ministre de la Santé Publique, Hygiène et prévention pour une séance d’audition relative à l’évaluation de certains instruments internationaux signés dans le domaine de la santé.

4. Les groupes d’amitié

A travers les groupes d’amitié, les députés nationaux et les sénateurs nouent des liens avec leurs homologues étrangers, mais aussi avec les forces vives sociales d’un Etat ami. Les activités des groupes d’amitié contribuent substantiellement au raffermissement des relations diplomatiques entre la République démocratique du Congo et d’autres pays. Il faut souligner que les buts poursuivis par les groupes d’amitié interparlementaire doivent être conformes à la Constitution et aux lois de la République.

Lorsque le Président de la République envisage d’effectuer une visite d’Etat dans un pays- frère, il est souhaitable d’intégrer dans sa délégation les parlementaires congolais membres des groupes d’amitié en lien avec le pays à visiter. Sur le plan diplomatique, cela permet à la fois au pouvoir exécutif et au pouvoir législatif de défendre les intérêts de la RDC à l’extérieur et de rapprocher davantage les Etats.

Tout comme quand le Président de la République organise au Palais de la Nation des réceptions solennelles des Chefs d’Etat ou des Chefs de Gouvernement étrangers, il est recommandé d’y associer les groupes d’amitié parlementaire concernés par l’activité projetée. Cela traduit une bonne image d’unité et de collaboration institutionnelle auprès des hôtes officiels.

En effet, les activités des groupes d’amitié consistent en l’organisation des auditions des personnalités nationales ou étrangères, des missions de service dans un pays ami, des réceptions des délégations étrangères au Parlement congolais.

Sur ce point, il sied de relever que les auditions des personnalités étrangères se tiennent fréquemment au sein des groupes d’amitié au Parlement congolais, notamment dans le souci d’éclairer la lanterne des députés nationaux ou des sénateurs sur une matière précise. Au Sénat, les exemples en sont légion, tels que : la séance académique du 13 septembre 2012 du groupe d’amitié Sénat/RDC avec la délégation du conseil de la fédération de Russie, qui avait pour objet l’examen de la candidature de la Russie comme pays organisateur de l’exposition universelle 2020 à EKATERIMBURG ; la séance académique du 1er avril 2015 des membres du groupe d’amitié Sénat/ RDC –Brésil avec l’ambassadeur brésilien en RDC, sur l’évolution des accords économiques entre les deux pays.

Par ailleurs, il faut mentionner que les groupes d’amitié sont composés d’un Président, d’un Rapporteur, d’un Rapporteur adjoint et d’autres parlementaires. Ils sont épaulés par les services de l’administration parlementaire.

5. Les groupes nationaux ou les sections nationales

Conformément aux règlements intérieurs de l’Assemblée nationale et du Sénat, il existe dans ces deux chambres des groupes qui portent selon l’organisation interparlementaire, le nom de « groupe national ou section nationale  » suivi de l’appellation de l’organisation interparlementaire concernée.

A titre d’exemple, au Sénat : le Conseiller coordonnateur du Bureau d’Etudes assure le secrétariat administratif de l’UIP ; la section politique, administrative, juridique et droits humains coordonne le secrétariat administratif de la SADC ; la section économique, financière et bonne gouvernance gère le secrétariat administratif de l’ACP-UE ; la section socioculturelle, genre, famille et enfant pilote le secrétariat administratif de l’UPA ; la section des relations extérieures dirige le secrétariat administratif de l’APF ; la section défense, sécurité et frontières contrôle le secrétariat administratif du PAP ; la section environnement, développement durable, ressources naturelles et tourisme assure le secrétariat administratif de la CIRGL.

Comme l’on peut s’en apercevoir, les groupes nationaux ou les sections nationales sont des acteurs majeurs de la diplomatie parlementaire car c’est eux qui donnent de la matière aux Bureaux des deux chambres du Parlement en leur communiquant les instruments de travail relatifs à la préparation des réunions sur la scène internationale ; ils servent d’interface entre les groupes interparlementaires et le Parlement ; ils sont la mémoire de l’administration du Parlement.

Conclusion

S’il est vrai que le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat sont les principaux acteurs de la diplomatie parlementaire congolaise, il vient d’être démontré qu’ils ne sont les seuls à agir dans le domaine international, d’autres intervenants jouent également un rôle considérable en la matière, à savoir : les Bureaux de l’Assemblée nationale et du Sénat, les commissions parlementaires, les groupes d’amitié, les groupes nationaux ou les sections nationales.